Opodatkowanie_wydobycia_surowcow_naturalnych_w_Polsce_e_11t8.pdf

(627 KB) Pobierz

Zasady, cele i specyfika opodatkowania

wydobycia surowców naturalnych

1.1. Znaczenie surowców naturalnych dla rozwoju

gospodarki

Zasoby naturalne są podstawą egzystencji człowieka. Są one darem natury i nie

mogą zostać przez niego wytworzone. Niektóre z nich, np. wiatr, światło (ciepło)

słońca, są nieograniczone ilościowo i dostępne dla każdego. Inne, jak kopaliny

(surowce mineralne

), są zasobami nieodnawialnymi i wymagają odpowied-

nich nakładów, by je uczynić użytecznymi – dla zidentyfikowania, wydobycia

z ziemi i wstępnej transformacji. Jedne i drugie są niezbędne do zaspokojenia

potrzeb człowieka – bezpośrednio, np. powietrze i ciepło słońca, lub pośrednio,

np. minerały. Jedne i drugie mają ogromne znaczenie gospodarcze. Surowce

mineralne ze względu na swoje specyficzne właściwości budzą jednak szcze-

gólne zainteresowanie. Ich nieodnawialność stawia pod znakiem zapytania ich

dostępność dla przyszłych pokoleń i tym samym możliwość zapewnienia zrów-

noważonego rozwoju gospodarki. Geograficzne zróżnicowanie występowania

surowców i tym samym ich relatywna niedostępność dla jednych gospodarek,

a obfitość dla innych, rodzi pytania o stabilizację i kondycję gospodarki. Także

samo istnienie surowców skłania do zastanowienia, w jaki sposób to naturalne

bogactwo może się przekładać na wzrost zamożności społeczeństwa i popra-

Surowce mineralne (kopaliny) są surowcami naturalnymi, zasobami nieodnawialnymi i wyma-

gającymi wydobycia. Na potrzeby niniejszego opracowania terminy „kopaliny”, „surowce mineralne”

oraz „surowce naturalne” są używane zamiennie. Każde odniesienie do surowców naturalnych bez

bliższego wskazania na odnawialne surowce naturalne oznacza „kopaliny” lub „surowce mineralne”,

np. rudy metali, węgiel, ropę naftową, gaz ziemny i inne kopaliny.

1. Zasady, cele i specyfika opodatkowania wydobycia surowców naturalnych

wę jego dobrobytu

. W tym względzie decydującą rolę należy przypisać pań-

stwu – nie tylko dlatego, że jest właścicielem surowców naturalnych, ale przede

wszystkim dlatego, że ma odpowiednie narzędzia, by ich wydobycie uczynić

źródłem bogactwa i poprawy dobrobytu swych obywateli. Jednym z istotniej-

szych narzędzi, jeśli nie najważniejszym, jest właśnie opodatkowanie, dzięki

któremu państwo może przejmować część renty surowcowej i któremu poświę-

cona jest niniejsza monografia.

Surowce mineralne były istotnym elementem pierwotnej gospodarki. Do

dziś górnictwo i naftownictwo, obok rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa,

uznawane są w nauce ekonomii za tzw. pierwszy sektor, dominujący w gospo-

darkach preindustrialnych. Choć struktura gospodarki, zwłaszcza krajów roz-

winiętych, zmieniła się na korzyść przemysłu i usług, znaczenie surowców mi-

neralnych się nie zmniejszyło. Niektóre z nich, zwłaszcza surowce energetyczne

i metale ziem rzadkich, mają dziś jeszcze większe znaczenie niż kiedyś. Wraz

z rozwojem gospodarki, a także wzrostem liczby ludności lawinowo zwiększało

się i nadal zwiększa zapotrzebowanie na te surowce. W XX w. skonsumowano

ich więcej niż we wszystkich wcześniejszych stuleciach łącznie [Tilton, 2001

s. I-1]. Początkowo były to materiały skalne, rudy podstawowych metali, nie-

wielkie ilości węgla oraz kruszce, głównie złoto. Wraz z rewolucją przemysło-

wą zwiększył się popyt na rudy metali oraz surowce energetyczne − początko-

wo węgiel, później ropę naftową i gaz, w końcu metale promieniotwórcze (np.

uran). Rozwój przemysłu precyzyjnego w XX w. zwiększył zapotrzebowanie na

metale ziem rzadkich, np. lantan, gadolin czy erb. Wzrost gospodarczy i coraz

większa zamożność społeczeństwa prowadziły z kolei do wzrostu popytu na

metale i kamienie szlachetne. Surowce stały się rynkowym towarem o szcze-

gólnym znaczeniu dla większości gospodarek świata – zarówno rozwiniętych,

które zgłaszają coraz większe zapotrzebowanie na surowce, jak i rozwijających

się, które czerpią korzyści finansowe z wydobycia i eksportu tych surowców.

Znaczenie surowców naturalnych nie mogło umknąć uwadze ekonomii.

Choć w podręcznikach trudno znaleźć jakąś rozbudowaną teorię lub prawo,

które by dotyczyły

stricte

surowców, to oczywiste jest, że budziły one zaintere-

Lista pytań o wpływ surowców mineralnych na rozwój gospodarczy jest oczywiście znacznie

dłuższa. Można ją uzupełniać o kwestie środowiskowe, w tym wpływ wydobycia surowców na eko-

system, kwestie społeczne − choćby zjawisko korupcji czy rachunek korzyści i strat dla społeczności

lokalnych, kwestie polityczne i wiele innych istotnych zagadnień. Celem niniejszego rozdziału jest jed-

nak przybliżenie wyłącznie najważniejszych zagadnień – tych, które w znacznej mierze kształtują dys-

kusję o opodatkowaniu wydobycia surowców naturalnych.

Kup książkę

1.1. Znaczenie surowców naturalnych dla rozwoju gospodarki

sowanie już od początków ekonomii. Dyskusję nad znaczeniem surowców dla

rozwoju gospodarki można znaleźć już u fizjokratów i klasyków. Początkowo

była ona stosunkowo ograniczona. Temat ten podejmowano głównie w kontek-

ście teorii podziału i teorii czynników produkcji, rozwijanych od XVIII w. przez

A. Smitha, D. Ricardo, S. Milla oraz kontynuatorów myśli ekonomii klasycznej

w kolejnych stuleciach. W centrum teorii podziału znalazły się kwestie podzia-

łu dochodu między właścicieli czynników produkcji, do których zaliczano zie-

mię (a przez to i ukryte w niej surowce naturalne), pracę oraz kapitał. W ramach

teorii czynników produkcji skupiano się natomiast na kwestii ich produktywno-

ści i wynagrodzenia; szczególną uwagę zwracano na rzadkość podstawowych

czynników produkcji, przede wszystkim surowców naturalnych

Największe znaczenie ziemi i ukrytym w niej surowcom przypisywali fi-

zjokraci. Była ona dla nich jedynym czynnikiem wartościotwórczym i tym

samym źródłem wszelkiego bogactwa. F. Quesnay uważał właściwe wyko-

rzystanie zasobów ziemi za podstawę dobrej gospodarki [Higgs, 2001, s. 21].

W ekonomii klasycznej, gdzie w ślad za A. Smithem za czynnik generujący nad-

wyżkę uznawano jedynie pracę, ziemia i jej zasoby były postrzegane jako bier-

ny czynnik wytwórczy. Niemniej uznawano, że mają one podstawowy charak-

ter dla procesu produkcji – celem pracy niezmiennie pozostawało pozyskiwanie

i przetwarzanie zasobów przyrody. J.S. Mill uznawał „surowce znajdujące się

na kuli ziemskiej” za pierwotne i nieodzowne dla procesu produkcji [Mill, 1871,

s. 171]. Pogląd ten podzielali zarówno J. Say, jak i D. Ricardo. W późniejszym

okresie zarówno w ekonomii keynesowskiej, jak i wczesnej neoklasycznej,

głównie za sprawą odejścia od kanonu trójczynnikowego procesu produkcji,

kwestia surowców naturalnych nie była szczególnie eksponowana. Dla wielu,

np. P. Samuelsona, J.B Clarka, C. Cobba i P. Douglasa, ziemia wraz z jej zaso-

bami stała się częścią kapitału. Formułowane wówczas teorie wzrostu, w tym

teoria R. Solowa, uwzględniając tylko dwa czynniki wytwórcze – kapitał i pracę

− umniejszały niejako znaczenie zasobów przyrody [Solow, 1956, s. 65–94].

Prawdziwy rozkwit dyskusji nad znaczeniem surowców naturalnych dla

procesów wytwórczych i gospodarki nastąpił dopiero w latach 70. XX w.

W centrum dyskusji znalazły się z jednej strony ograniczona dostępność i wy-

Teza o rzadkości czynników produkcji i tym samym braku możliwości dowolnego zwiększania

ich zaangażowania w proces produkcji stała się podstawą koncepcji J.B. Clarka, tj. teorii wynagradza-

nia czynników produkcji zgodnie z ich produktywnością krańcową (prawo malejącej produktywności

kapitału, którego częścią jest ziemia). Por. [Clark, 2005] oraz [Pullen, 2010].

Por. omówienie przedmiotu ekonomii zasobów naturalnych w: [Howe, 1979].

Kup książkę

1. Zasady, cele i specyfika opodatkowania wydobycia surowców naturalnych

czerpywalność nieodnawialnych surowców, a z drugiej ich obfitość i domina-

cja sektora wydobywczego w niektórych gospodarkach. Dogłębne omówie-

nie tych problemów przekracza zakres niniejszej monografii. Trzeba jednak

zwrócić uwagę na kilka najważniejszych teorii i poglądów, które kształtowały

i kształtują dyskusję o znaczeniu surowców naturalnych dla gospodarki i spo-

łeczeństwa. To właśnie nieodnawialność surowców mineralnych, specyfika ich

podaży, tempo wydobycia i korzyści ekonomiczne, które generują, będą miały

znaczenie dla dalszej dyskusji o opodatkowaniu wydobycia surowców natu-

ralnych.

Niewątpliwie jednym z najszerzej dyskutowanych zagadnień jest ograniczo-

ność surowców naturalnych i jej znaczenie dla wzrostu gospodarczego. Pro-

blem ten został dostrzeżony już przez klasyków. T. Malthus argumentował, że

niepohamowany wzrost ludności w obliczu ograniczonych zasobów ziemi bę-

dzie prowadzić do zmniejszenia produkcji

per capita

do poziomu wystarczają-

cego zaledwie na przeżycie i tym samym ograniczającego wzrost gospodarczy

Pogląd ten podzielał D. Ricardo. Uważał jednak, że spadek produkcji wynika

nie ze wzrostu liczby pracujących na tej samej ilości ziemi, a z tego, że nowe

działki ziemi, na których prowadzona jest produkcja, są coraz mniej urodzajne.

Co ważne, rozszerzył on tę prawidłowość na złoża minerałów, które podobnie

jak ziemia uprawna różnią się jakością. Twierdził, że dopóki tolerowana (opła-

calna) jest coraz niższa jakość ziemi i złóż, dopóty możliwe jest zwiększanie

ich zasobów. Czynnikiem opóźniającym osiągnięcie stanu stacjonarnego był

dla niego postęp technologiczny [Ricardo, 1821, s. 67]. Bardziej optymistyczny

w tym względzie był J.S. Mill, który uważał, że dzięki postępowi technologicz-

nemu wizja stanu stacjonarnego jest w istocie bardzo odległa [Halliday, 2004,

s. 102].

O ile rzadkość zasobów ziemi była dla klasyków konstrukcją teoretyczną,

niezbędną do wytłumaczenia modelu wzrostu gospodarczego, o tyle w XX w.

kwestia ta zaczęła nabierać coraz bardziej realnego znaczenia. Z jednej strony

było to spowodowane gwałtownie wzrastającą liczbą ludności, postępującą in-

dustrializacją i zwiększającym się zapotrzebowaniem na nieodnawialne surow-

ce naturalne, z drugiej zaś strony rozwojem ruchów na rzecz ochrony przyrody,

głównie

conservation movement

w Stanach Zjednoczonych. Jeden z głównych

przedstawicieli tego ruchu, G. Pinchot, już w 1910 r. zwracał uwagę, że rudy

Por. omówienie eseju Thomasa Malthusa z 1789−1807 (Essay

on the Principle of Population)

[Hollander 1997, s. 13−67].

Kup książkę

1.1. Znaczenie surowców naturalnych dla rozwoju gospodarki

żelaza, olej mineralny i gaz ziemny szybko się kończą i wiele z pokaźnych złóż

zostało już wyczerpanych. Surowce mineralne raz zużyte odchodzą na zawsze

[Pinchot, 1910, s. 124].

W tym duchu w 1931 r. H. Hotelling zakwestionował zasadność nadmier-

nej eksploatacji surowców naturalnych, jeśli możliwy jest wyższy zwrot z ich

eksploatacji w przyszłości, kiedy wzrośnie ich wartość [Hotelling, 1931, s. 137–

175]. Argumentował, że ze względu na skończoną ilość złóż surowców nieodna-

wialnych możliwych do wydobycia cena surowca stopniowo wzrasta, podczas

gdy wielkość wydobycia maleje. Samo tempo wydobycia, w warunkach pełnej

konkurencji, zależy natomiast wyłącznie od stopy dyskontowej. Jeżeli jest ona

wyższa niż wartość „posiadanego” kapitału, tj. wartość złoża, wówczas pro-

wadzi do szybszego wydobycia. Jeżeli natomiast jest niższa, powoduje wstrzy-

manie pozyskiwania surowców. Perspektywa wzrostu cen surowców, a zatem

zwiększenia wartości złoża ponad spodziewaną stopę dyskontową, stanowiła

dla niego argument za powstrzymaniem nadmiernej eksploatacji.

Rzeczywistość nie potwierdziła jednak ani malejącej dostępności, ani nie-

skończenie wzrastających cen surowców mineralnych. W 1963 r. H.J. Barnett

i C. Morse zauważyli, że w ciągu minionych stu lat (1870–1957) pomimo dra-

stycznie wzrastającej konsumpcji nieodnawialnych surowców ich dostępność

się nie tylko nie zmniejszyła, ale wzrosła, a ceny albo spadły, albo pozostały

na niezmienionym poziomie [Barnett, Morse, 1963, s. 239]. Zjawisko to wy-

tłumaczyli głównie postępem technologicznym w poszukiwaniu i wydobyciu

surowców. W swej dynamicznej teorii zasobów podkreślali, że problemem nie

jest sama dostępność, ale koszt dostępu do tych surowców. W tej kwestii wyraź-

nie rozdzielili fizyczną dostępność surowców oraz ich rzadkość w sensie ekono-

micznym.

Poglądy na temat wyczerpywalności surowców naturalnych są do dziś spo-

laryzowane. Optymiści przekonują, że dzięki właściwie funkcjonującemu ryn-

kowi, postępowi technologicznemu, odpowiedniej polityce państwa, substytu-

cji materiałów i recyklingowi zapotrzebowanie na surowce można zaspokajać

w nieskończoność [Tilton, 2001, s. V-3]. J. Simon, podając liczne przykłady

z przeszłości, dowodził, że ludzkość staje się coraz mniej zależna od surowców

mineralnych. Jak wcześniej Hotelling, argumentował, że zmniejszanie się zaso-

bów dowolnego surowca powoduje wzrost jego ceny, a to z kolei staje się bodź-

cem do poszukiwania nowych zasobów tego surowca (np. pozyskiwanie ropy

naftowej z coraz głębszych i trudno dostępnych złóż), a następnie do poszuki-

wania jego substytutu lub substytutów. Podobnie jak H.J. Barnett i C. Morse

Kup książkę

Plik z chomika:

P.Kuba-47

Opodatkowanie_wydobycia_surowcow_naturalnych_w_Polsce_e_11t8.pdf

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: