Rozdział XX.doc

Rozdział XX

PRAWO DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO.

RODZAJE SKARG DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

¨       Artykuł 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. stanowi: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywist­niającym zasady sprawiedliwości społecznej".

¨       Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się dwie kolejne: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.

Ø       Gwarantując realizację zasady prawa do sądu, w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 77 ust. 2 zapisano expressis verbis prawo do sądu, stanowiąc: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw", a w art. 45 ustanowiono standardy prawa do sądu, przez przyjęcie rozwiązania, wedle którego:

§          „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd [ust. 1]. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie [ust. 2]".

¨       Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, określając właściwość Naczelnego Są­du Administracyjnego i sądów administracyjnych stanowi w art. 184: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie okreś­lonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządo­wej".

¨       Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do określenia właściwości sądów administracyjnych w ustawach. Według art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych „Sądy administracyjne sprawują wy­miar sprawiedliwości  przez kontrolę działalności  administracji  publicznej  oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej".

¨       Na podstawie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych został określony przedmiot postępowa­nia sądowoadministracyjnego

Ø       Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są sprawy sądowoadministracyjne. Według art. 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadmini­stracyjne)".

Ø       Dla określenia sprawy sądowoadministracyjnej należy uwzględnić rozwiązanie prawne przyjęte w art. 3, 4, 5 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy

Według art. 3: „Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności admini­stracji publicznej i stosują środki określone w ustawie [§ 1]. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na:

1)      decyzje administracyjne;

2)      postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)      postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samo­rządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypad­kach określonych w punktach  1-4 [§ 2]

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolęi stosują środki określone w tych przepisach [§ 3]".

¨        Zgodnie z art. 4: „Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządo­wej".

¨        Artykuł 5 zawiera enumerację negatywną spraw wyłączonych spod właś­ciwości sądów administracyjnych, stanowiąc:

Ø        „Sądy administracyjne nie są właś­ciwe w sprawach:

§         1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

§         2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

§         3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

§         4) wiz wydawanych przez konsulów".

¨       Artykuł 58 § 1 pkt 1 stanowi o odrzuceniu skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Ø       Przy określeniu przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy dokonać wykładni w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów".

¨       Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrolo­wanie przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej.

Ø       Element ten różni sprawę sądowoadministracyjna od sprawy administracyjnej.

Ø       Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Sąd administracyjny stosuje środki przewidziane ustawą. Istota tych środków sprowadza się jednak, z zastrzeżeniem wyjątków, wyłącznie do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycz­nego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

¨       Określając przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, należy wprowa­dzić rozgraniczenie w zakresie postępowania przed wojewódzkimi sądami admini­stracyjnymi i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Ø       Przed­miotem postępowania sądowoadministracyjnego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi jest sprawa sądowoadministracyjna, a zatem rozpoznanie i roz­strzygnięcie skargi na działanie lub bezczynność organu wykonującego administra­cję publiczną.

§         W tym zakresie występuje tożsamość przedmiotu postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administra­cyjnym, a jedynym elementem różniącym jest to, że Naczelny Sąd Administracyj­ny dokonuje tej kontroli pośrednio — przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej.

Ø       Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ponadto rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów o właściwość oraz innych spraw przekazanych na mocy odrębnych ustaw.

§         Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do prowadzenia postępowania pomocniczego — postępowania w spra­wach uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowa­nie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i podejmo­wanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących po­ważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Rodzaje skarg do sądu administracyjnego. Skargi na decyzje admini­stracyjne.

¨        Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do sądu administracyjnego służy skarga na decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna w postępowaniu administracyjnym i po­stępowaniu podatkowym jest formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

¨        Przepisy prawa procesowego, regulując formę rozstrzygnięcia sprawy admini­stracyjnej i sprawy podatkowej, posługują się jednolitym terminem — decyzja.

Ø       Przepisy prawa materialnego natomiast nie posługują się jednolitym termi­nem — decyzja, a wprowadzają inne pojęcia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie, bądź nie określają formy załatwienia.

Ø       Przepisy prawa procesowego, pomimo że załatwienie sprawy in­dywidualnej w formie decyzji administracyjnej jest warunkiem ich stosowania, nie zawierają definicji decyzji administracyjnej.

§          W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa nadana w przepisie prawa materialnego nie przesądza o dopuszczal­ności skargi do sądu, czy przepis regulujący rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest przepisem wymagającym dokonania autorytatywnej konkretyzacji w postępo­waniu administracyjnym lub postępowaniu podatkowym.

¨        Rozważając ten rodzaj skargi do sądu administracyjnego, należy zatem ocenić podjętą przez organ wykonujący administrację publiczną czynność prawną. W orzecznictwie sądowym został ukształtowany pogląd, że bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ wykonujący administrację publiczną nadał rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia, pozwolenia, nakazu, bądź nie dokonał określenia nazwy czynności.

¨        Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o pra­wach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymaganie posiada­nia tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie jeszcze wystarczające, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym.

Ø       Przy kwalifikacji czynności organu administracji publicznej należy zatem brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach i obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym.

¨        Zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji, ale tylko w przypadkach, gdy prowadzi wadliwość uzasadnienia do ustawowych podstaw wadliwości decyzji administracyjnej, określonych w art. 145 ustawy. Uwzględnienie skargi nie może bowiem dotyczyć tylko uzasadnienia decyzji. Obligatoryjnym elementem orzeczenia sądu jest orzeczenie co do mocy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

¨        Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne. Dla określenia właściwości sądu administracyjnego nie ma znaczenia prawnego treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji administracyjnej, a zatem stwierdzenie, czy jest to decyzja nakazująca,  kształtująca,  ustalająca,  czy jest to decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna.

Ø       Jedyne znaczenie prawne ma podział na akty zewnętrzne i wewnętrzne. Akty wewnętrzne, zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy, nie podlegają zaskar­żeniu.

Ø       Dokonany w doktrynie podział na decyzje związane i swobodne (podjęte na podstawie uznania administracyjnego) nie ma również znaczenia prawnego, a to z tego względu że przepisy prawa nie wyłączyły dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji podjętych na podstawie uznania administracyj­...