Polskie prawo administracyjne - Jerzy Służewski.txt

Polskie prawo administracyjne

pod. red. Prof. dr habil. Jerzego Służewskiego 

PRZEDMOWA



Poprzednie wydanie z 1992 roku naszego podręcznika Polskie prawo administracyjne, mimo stosunkowo dużego nakładu, szybko zniknęło z półek księgarskich. Obecnie oddajemy do ršk Szanownych Czytelników jego nowe wydanie. Niestety, w naszym zespole autorskim zabrakło przy opracowaniu tego wydania Profdr.habil. Ludwika Jastrzębskiego, który zmarł w 1992 roku.
Publikowany obecnie podręcznik uwzględnia w swojej treci stan prawny na dzień 30 kwietnia 1994 roku. Natomiast informacje o ważniejszych normatywnych aktach prawnych dotyczšcych treci podręcznika, które ukazały się po 30 kwietnia 1994 roku, zostały zamieszczone w aneksie na końcu podręcznika.
Wykład składa się z czterech częci.
Częć pierwsza zawiera zagadnienia i pojęcia ogólne teorii prawa administracyjnego.
Częć druga powięcona jest zagadnieniom organizacji administracji publicznej w Polsce. Omówione zostały w niej naczelne i centralne organy władzy wykonawczej, podziały terytorialne państwa, rozwój terenówych organów władzy i administracji państwowej w latach 1944-1990, obecna organizacja terenowej administracji publicznej, terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej oraz sytuacja prawna zawodowych pracowników administracji publicznej.
Częć trzecia dotyczy zagadnień prawnych zwišzanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Zostały w niej omówione prawne formy działania administracji, postępowanie administracyjne, sšdowa kontrola decyzji i postanowień administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sšd Administracyj*y oraz kontrola administracji publicznej.
Częć czwarta przedstawia wybrane zagadnienia materialnego prawa adninistracyjnego. Szersze potraktowanie materialnego prawa administracyj

5

nego w podręcznikowym wykładzie nie było możliwe z dwóch głównych powodów: ograniczonej objętoci podręcznika oraz dużej fluktuacji przepisów prawnych w różnych działach administracji publicznej.
W układzie tematycznym podręcznika wykorzystano w poważnej mierze tradycyjne elementy. Wydaje się bowiem, że byłoby zbyt ryzykowne gruntowne zmienianie układu podręcznika w poczštkowym okresie transformacji ustrojowej państwa, dużej płynnoci w unormowaniach prawnych oraz niedostatecznych jeszcze osišgnięć i efektów w zakresie wypracowania nowych koncepcji i poglšdów teoretycznych dotyczšcych sfery nauki prawa administracyjnego.
Podręcznik przeznaczony jest przede wszystkim dla studentów wydziałów prawa i administracji uniwersytetów. Wydaje się, e może on również służyć pracownikom administracji publicznej, pragnšcym rozszerzać znajomoć problematyki prawa administracyjnego.
W słowie wstępnym do poprzedniego wydania podręcznika z 1992 roku zwrócilimy się z probš do Czytelników o zgłaszanie uwag i postulatów, jak również o ogólnš ocenę przydatnoci podręcznika dla celów dydaktycznych. Należy zaznaczyć, że podręcznik spotkał się z przychylnš ocenš osób korzystajšcych z niego. Zasięgalimy opinu zarówno studentów, jak i pracowników administracji publicznej. W opiniach tych zgodnie wskazywano na takie walory podręcznika, jak przejrzystoć przedstawiania trudnych niekiedy zagadnień oraz koncentrowanie się na zagadnieniach podstawowych i unikanie zbytniej szczegółowoci, co mogłoby przyciemniać klarownoć obrazu prezentowanych instytucji prawa administracyjnego. Wskazywano także na właciwš proporcję układn tematów ujętych w podrgczniku.
Obecnie ponawiamy probę o uwagi i opinie dotyczšce obecnej wersji podręcznika, aby można je było wykorzystać w następnych opracowaniach.

Prof.zw.dr habil. Jerzy Służewski

Częć I

ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE
TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO







Rozdział I

ZAGADNIENIA WSTĘPNE



1. Pojgcie administracji

W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach:
W e d ł u g p i e r w s z e g o - administracja jest pewnš organizacjš, składajšcš się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje okrelone w ustawach i tworzšcych pewien zamknięty układ organizacyjny, majšcy relizować zadania państwowe bšd publiczne, lub jedno i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłšcznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłšcznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (np. okrelonych w ustawie z 1990 r. o samorzšdzie terytorialnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wšskim znaczeniu tego słowa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a cilej bioršc - o administracji publicznej w wšskim rozumieniu tego słowa.
W e d ł u g d r u g i e g o - administracja jest pewnš działalnociš. Gdy działalnoć tę prowadzi państwo jako okrelona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracjš państwowš w znaczeniu cisłym. Jeżeli natomiast działalnoć takš prowadzš także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmujšcej administrację państwowš w znaczeniu cisłym i administrację wykonywanš przez owe inne organy i instytucje, nie należšce do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalnoć prowadzš

7
wyłšcznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy okrelić tę administrację jako tylko publicznš. Idšc dalej, działalnoć podejmowanš przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie mówišc takie, które nie majš na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę, można będzie okrelić jako administrację prywatnš. Przykładem administracji państwowej w znaczeniu cisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rzšdowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji publicznej w wšskim rozumieniu tego słowa może być działalnoć podejmowana przez organy gminy lub zwišzki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorzšdzie terytorialnym.
Od innych działań państwa administrację państwowš będzie wyróżniać bšd bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie okrelony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działajšcy i odbiorca-adresat działania), bšd rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalajš też doć dokładnie odróżnić administrację (jako okrelony typ działalnoci) od ustawodawstwa oraz sšdownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie okrelonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania sš również sformułowane za pomocš pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sšdownictwo za jest wyranie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono zwišzane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjštkowo - na mocy odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Działania sšdu sš przy tym z reguły cile uwarunkowane i okrelone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sšd nie może działać z własnej inicjatywy, większoć jego czynnoci jest dokładnie okrelona zarówno co do kolejnoci, treci, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalnoć administracji z zasady nie wišże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych bšd między obywatelami, bšd między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejciowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, zwišzane z tokiem urzędowania.
Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie okrelonego typu i okrelonej formy). Pozwalajš one jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistš rolę, treć i zakres administracji w danym państwie, a także w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania.
W Polsce przed wojnš oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęciej okrelano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalnoć państwa,

która pozostaje poza sferš ustawodawstwa i sšdownictwa. Przy okrelaniu adrninistracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczš, sšdowniczš i wykonawczš. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie.
Negatywny sposób okrelania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniajšcych administrację z działalnoci państwa albo odróżniajšcych ten fragment państwa od pozostałych. Defnicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalnoci od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane przy pomocy bardzo abstrakcyjnych pojęć, czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się okrelić w sposób pozytywny, tj. uogólniajšcy i wyczerpujšcy zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słaboć nauki czy nieumiejętnoć badaczy, co...